Giustizia, Lavori di pubblica utilità, un boom finito nel caos. Organici insufficienti


corridoio reparto detentivo genovaL’anno scorso sono state oltre 21mila le persone condannate a svolgere un lavoro di pubblica utilità. Tre anni prima erano meno di 6mila. Una crescita che insieme a regole poco chiare sta mettendo in ginocchio i soggetti attuatoli: non profit ed enti pubblici.

In principio, correva l’anno 1981, fu pensato come sanzione sostitutiva per i condannati impossibilitati a pagare le pene pecuniarie. È stata la volta poi dei reati a sfondo razziale, di quelli di competenza del giudice di pace, della sospensione condizionale della pena e dei casi di violazione della normativa sugli stupefacenti.

Il boom vero e proprio si è avuto però dopo il 2010, anno in cui è stato previsto come pena sostituiva per chi è “beccato” alla guida in stato di ebbrezza o di alterazione per l’uso di droghe. Parliamo del lavoro di pubblica utilità, la sanzione che consiste nella prestazione di un’attività non retribuita a favore della collettività presso gli enti pubblici o non profit convenzionati con i Tribunali.

Dal 2012 al 2015 le condanne complessive sono triplicate passando da 5.772 a 15.033. Un balzo che si spiega con il largo ricorso da parte degli automobilisti (da 4.400 a 13.160 nel triennio 2012-14) che si mettono al volante dopo aver alzato il gomito o assunto sostanze stupefacenti. Chi accetta di scontare la condanna impegnandosi ad esempio nell’assistenza ai minori o nella pulizia delle strade ottiene un abbuono niente male: estinzione del reato, dimezzamento della sospensione della patente e revoca della confisca del veicolo. Dal 2014, infine, il ventaglio dei casi è stato ampliato ulteriormente con l’introduzione della sospensione del processo con messa alla prova degli adulti, una procedura di giustizia riparativa prima consentita solo ai minori.
La legge 67/2014 ha stabilito infatti che la concessione della misura sia subordinata alla prestazione del lavoro di pubblica utilità. L’imputato (o l’indagato) che porta a termine gli impegni pattuiti con il giudice beneficia anche in questo caso dell’estinzione del reato. Ebbene, nel 2015 i tribunali italiani hanno disposto 6.557 provvedimenti di messa alla prova. Cifre, nel complesso, che rischiano di mandare in tilt la rete degli enti pubblici e del Terzo settore che accoglie i condannati. L’allarme l’ha lanciato all’inizio dell’estate scorsa il ministero della Giustizia nella relazione al Parlamento sull’attuazione della messa alla prova. Il numero delle convenzioni che finora servivano per le trasgressioni al codice della strada e alle norme sugli stupefacenti “non pare più sufficiente a far fronte anche alla crescente domanda collegata alla messa alla prova”.

“Costretti a chiudere le porte” – Sono segnalate molte criticità per esempio in Lombardia, la regione con più posti. Liste di attesa, in particolare. “Talvolta siamo costretti a rifiutare le nuove richieste di lavoro di pubblica utilità. In particolare quando il calendario degli inserimenti nei nostri centri è già saturo per i successivi quattro mesi”, spiega Gilberto Sbaraini, presidente dell’associazione “La Strada” di Milano. Stessa musica in Emilia Romagna. “Arrivano molte domande. Il punto è che abbiamo dato la disponibilità per un tot di persone però non sappiamo se ce le troveremo tutte insieme o scaglionate.
E di fronte a nuove richieste, in alcuni casi, non diamo la disponibilità perché non siamo in grado di pianificare l’attività a lungo andare. Viviamo in una costante incertezza”, osserva Igor Ghisio, responsabile area ricerca e sviluppo della cooperativa sociale “Zora” di Scandiano in provincia di Reggio Emilia. Non va dimenticato, peraltro, che il rodaggio della messa alla prova è stato rallentato dal meccanismo disegnato dalla riforma. L’imputato infatti presenta la richiesta di accesso alla misura prima agli Uffici di esecuzione penale (Uepe), i quali redigono il programma di trattamento che prevede il lavoro gratuito, e poi al giudice che la dichiara ammissibile o meno. Un sistema che da un lato fa lavorare a vuoto gli Uepe, peraltro già a corto di personale, dall’altro determina l’accumulo di arretrato. Perché non invertire il meccanismo?

L’insufficienza delle convenzioni rischia per un verso di frenare la riforma del sistema delle pene, per l’altro di determinare disparità tra i cittadini a seconda che risiedano in un territorio con più o meno posti messi a disposizione dalle compagini sociali o dai comuni. Partiamo dai numeri. A inizio ottobre risultavano sottoscritte 3.445 convenzioni, la maggior parte al Nord, per un totale di 12.801 posti disponibili.
La regione che ha siglato più accordi con i tribunali è la Lombardia (706), seguita da Piemonte (570) e Trentino Alto-Adige (254). Ultimo il Molise (16) che ha meno di un terzo delle convenzioni della più piccola Valle D’Aosta (53). Lo scenario cambia, ma solo in parte, se si prendono in considerazione i posti disponibili.
L’Emilia Romagna, terza dopo Lombardia e Piemonte, conta il doppio dei posti del Trentino Alto-Adige (1.382 contro 641) nonostante registri solo 16 convenzioni in meno. Interessante la distinzione fra i soggetti convenzionati: gli enti locali hanno firmato 2.102 accordi (61%) contro i 1.343 del Terzo settore (39%). Il privato sociale la fa da padrone in Toscana con l’87,8% delle intese, le amministrazioni pubbliche in Calabria (94,7%): qui solo un’organizzazione non profit ha stipulato la convenzione.
Un quadro a macchia di leopardo, pertanto. Va ricordato, tuttavia, che gli enti possono ospitare più persone nel corso dell’anno. Dunque di fatto i posti sono più delle I3mila posizioni disponibili. Pesa però la disomogeneità della distribuzione sui territori degli enti che accolgono. Se il comune o l’associazione convenzionata più vicini sono a cento chilometri da casa è come se non ci fossero.

La consulenza dei Csv – Un impulso alla sottoscrizione delle convenzioni potrebbe venire dal regolamento (approvato con dieci mesi di ritardo) che disciplina i lavori di pubblica utilità per la messa alla prova (Decreto 88/2015). Assegna agli Uepe il compito di favorire la stipula delle intese. Prevede, soprattutto, che le convenzioni con le organizzazioni nazionali abbiano effetto anche per le articolazioni periferiche. Peccato che sulla carta la disposizione valga solo per la messa alla prova e non anche per le altre ipotesi di lavoro di pubblica utilità.
Sottigliezze burocratiche, si dirà. Non troppo però se si pensa che per stabilire se un condannato potesse svolgere il lavoro gratuito in una provincia diversa da quella di residenza si è dovuta esprimere addirittura la Corte costituzionale (sentenza 173/2013). Un capitolo aperto riguarda l’obbligatorietà delle intese. Il condannato può svolgere cioè servizio presso un ente non convenzionato col tribunale?
La normativa sulla messa alla prova non sembra prevedere espressamente le convenzioni; sì invece quella sugli altri casi di lavori di pubblica utilità. Alcuni protocolli locali tuttavia aprono anche agli enti non convenzionati. Insomma una gran confusione. Sono pochissimi, del resto, i tribunali che hanno costituito degli uffici ad hoc o che offrano le informazioni necessarie sui siti. I primi sono stati Firenze e Bari. Pochi uffici e non sempre attrezzati. “Il percorso per la convenzione è stato lungo e articolato perché non trovavamo gli interlocutori giusti. Di fatto la convenzione l’abbiamo dovuto scrivere noi”, fa notare Ghisio.

Brancolano nel buio anche gli avvocati. “Capita che ci contattino e ci dicano che dobbiamo ospitare il loro assistito. Ma le cose non stanno proprio così. L’ente valuta se c’è un minimo di motivazione da parte del condannato e se è adatto a ricoprire un ruolo presso l’organismo che lo ospita”, sottolinea Sbaraini.
Ci sono poi le sentenze che indicano il numero di giorni anziché di ore di volontariato. La norma, a tal proposito, prevede che un giorno di condanna equivalga a due ore di lavoro di pubblica utilità. Chi si è attrezzato per sciogliere questi nodi è il Centro servizi al Volontariato di Como, uno dei pochissimi in Italia ad aver firmato un protocollo con Procura, Tribunale, Ordine degli Avvocati, Camera Penale e Uepe. Il Centro fa da filtro fra questi attori, il condannato e le associazioni.
Costo del servizio 150 euro più Iva. Comuni e privato sociale, fra l’altro, sono tenuti a registrare le presenze dei “volontari coatti”, a segnalare le inosservanze agli organi di controllo e a stilare una relazione finale. In più devono assicurare a loro spese i volontari.
contro gli infortuni e le malattie professionali e per la responsabilità civile verso terzi. Il costo mediamente si aggira intorno a 30 euro. Non sempre però le associazioni si accollano la spesa: alcune chiedono l’acquisto della tessera, che copre anche l’assicurazione presso compagnie private. Non mancano, anche in questo caso, i dubbi interpretativi. Secondo l’Inail, infatti, è necessaria comunque l’assicurazione ordinaria presso il suo istituto. Circostanza che potrebbe fare lievitare il costo del premio e disincentivare le organizzazioni non profit. Le difficoltà e gli impacci burocratici non scoraggiano però gli enti. “Le persone che ospitiamo avrebbero bisogno di essere più seguite e accompagnate e questo non è previsto dalla convenzione”, commenta Claudia Polli, responsabile dell’area dipendenze del Centro ambrosiano di solidarietà (Ceas) di Milano.

Il ministero: “Organici non sufficienti”

Vincenzo Petralla è il coordinatore della Direzione generale Esecuzione penale esterna del ministero della Giustizia. La relazione al parlamento sulla sperimentazione della messa alla prova segnala l’insufficienza del numero di convenzioni fra i tribunali e gli enti pubblici e non profit.

C’è il rischio che il neonato sistema delle cosiddette “sanzioni di comunità” segni una battuta d’arresto?

“Il numero delle convenzioni può rivelarsi insufficiente se si guarda alle potenzialità di sviluppo della messa alla prova. Gli Uffici di esecuzione penale sono impegnati tuttavia in prima linea su questo terreno, in stretta collaborazione con i Tribunali. Penso che il territorio risponderà positivamente”.

Nell’ultimo quinquennio il legislatore ha ampliato le possibilità di accesso alla misura del lavoro di pubblica utilità. Come evitare la stratificazione di norme e competenze?

“Da quando, nel 2000, è stato introdotto nell’ordinamento, siamo arrivati a quattro diverse modalità di esecuzione, con competenze frammentate che rischiano di creare confusione. Segnaliamo la necessità che la materia sia armonizzata e che gli Uffici di esecuzione penale esterna siano individuati come l’organo pubblico incaricato di gestire la sanzione e raccordare la collaborazione degli altri soggetti che concorrono all’esecuzione. Il lavoro di pubblica utilità è, infatti, una sanzione diversa dalla detenzione ed occorre una struttura unica di accompagnamento, di supervisione e di controllo della condotta, che le regole europee sulle misure e sanzioni non detentive individuano negli uffici di probation. Aggiungo, però, che con l’armonizzazione delle norme è necessario il potenziamento degli organici”.

Teme che il costo dell’assicurazione Inail contro gli infortuni possa frenare l’apporto del Terzo settore?

“Se è vero che il lavoro di pubblica utilità è una prestazione d’opera che produce una utilità per l’ente o l’associazione che fruiscono della prestazione lavorativa, pur tuttavia è un lavoro gratuito. Inoltre, circa i due terzi delle convenzioni sono stipulate con enti locali, che avvertono di meno il problema, ma forse sarebbe opportuno consentire alle associazioni di volontariato di assicurare l’imputato o il condannato attraverso le società assicuratrici con le quali hanno già sottoscritto polizze per i loro associati.
C’è chi propone di far pagare l’assicurazione al condannato o all’imputato. Mi sembra una sanzione aggiuntiva. L’associazione che lo accoglie riceve un’utilità che credo compensi la spesa per l’assicurazione. Garantire l’assicurazione a una persona che lavora gratuitamente è il minimo. Pensiamo poi al caso del giovane disoccupato. Si potrebbe valutare semmai il concorso alla spesa assicurativa da parte del condannato, ma al momento l’assicurazione è a carico dell’ente od organismo che fruisce della prestazione gratuita”.

Sarebbe opportuno accreditare le organizzazioni non profit convenzionate per il lavoro di pubblica utilità?

“Fino ad ora non c’è stato bisogno di accertare l’idoneità perché si tratta di associazioni con le quali gli Uffici di esecuzione penale hanno già rapporti diretti. Spesso, inoltre, sono realtà iscritte e accreditate in elenchi regionali”.

Francesco Dente

Vita, 17 marzo 2016

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