Giustizia, Lavori di pubblica utilità, un boom finito nel caos. Organici insufficienti


corridoio reparto detentivo genovaL’anno scorso sono state oltre 21mila le persone condannate a svolgere un lavoro di pubblica utilità. Tre anni prima erano meno di 6mila. Una crescita che insieme a regole poco chiare sta mettendo in ginocchio i soggetti attuatoli: non profit ed enti pubblici.

In principio, correva l’anno 1981, fu pensato come sanzione sostitutiva per i condannati impossibilitati a pagare le pene pecuniarie. È stata la volta poi dei reati a sfondo razziale, di quelli di competenza del giudice di pace, della sospensione condizionale della pena e dei casi di violazione della normativa sugli stupefacenti.

Il boom vero e proprio si è avuto però dopo il 2010, anno in cui è stato previsto come pena sostituiva per chi è “beccato” alla guida in stato di ebbrezza o di alterazione per l’uso di droghe. Parliamo del lavoro di pubblica utilità, la sanzione che consiste nella prestazione di un’attività non retribuita a favore della collettività presso gli enti pubblici o non profit convenzionati con i Tribunali.

Dal 2012 al 2015 le condanne complessive sono triplicate passando da 5.772 a 15.033. Un balzo che si spiega con il largo ricorso da parte degli automobilisti (da 4.400 a 13.160 nel triennio 2012-14) che si mettono al volante dopo aver alzato il gomito o assunto sostanze stupefacenti. Chi accetta di scontare la condanna impegnandosi ad esempio nell’assistenza ai minori o nella pulizia delle strade ottiene un abbuono niente male: estinzione del reato, dimezzamento della sospensione della patente e revoca della confisca del veicolo. Dal 2014, infine, il ventaglio dei casi è stato ampliato ulteriormente con l’introduzione della sospensione del processo con messa alla prova degli adulti, una procedura di giustizia riparativa prima consentita solo ai minori.
La legge 67/2014 ha stabilito infatti che la concessione della misura sia subordinata alla prestazione del lavoro di pubblica utilità. L’imputato (o l’indagato) che porta a termine gli impegni pattuiti con il giudice beneficia anche in questo caso dell’estinzione del reato. Ebbene, nel 2015 i tribunali italiani hanno disposto 6.557 provvedimenti di messa alla prova. Cifre, nel complesso, che rischiano di mandare in tilt la rete degli enti pubblici e del Terzo settore che accoglie i condannati. L’allarme l’ha lanciato all’inizio dell’estate scorsa il ministero della Giustizia nella relazione al Parlamento sull’attuazione della messa alla prova. Il numero delle convenzioni che finora servivano per le trasgressioni al codice della strada e alle norme sugli stupefacenti “non pare più sufficiente a far fronte anche alla crescente domanda collegata alla messa alla prova”.

“Costretti a chiudere le porte” – Sono segnalate molte criticità per esempio in Lombardia, la regione con più posti. Liste di attesa, in particolare. “Talvolta siamo costretti a rifiutare le nuove richieste di lavoro di pubblica utilità. In particolare quando il calendario degli inserimenti nei nostri centri è già saturo per i successivi quattro mesi”, spiega Gilberto Sbaraini, presidente dell’associazione “La Strada” di Milano. Stessa musica in Emilia Romagna. “Arrivano molte domande. Il punto è che abbiamo dato la disponibilità per un tot di persone però non sappiamo se ce le troveremo tutte insieme o scaglionate.
E di fronte a nuove richieste, in alcuni casi, non diamo la disponibilità perché non siamo in grado di pianificare l’attività a lungo andare. Viviamo in una costante incertezza”, osserva Igor Ghisio, responsabile area ricerca e sviluppo della cooperativa sociale “Zora” di Scandiano in provincia di Reggio Emilia. Non va dimenticato, peraltro, che il rodaggio della messa alla prova è stato rallentato dal meccanismo disegnato dalla riforma. L’imputato infatti presenta la richiesta di accesso alla misura prima agli Uffici di esecuzione penale (Uepe), i quali redigono il programma di trattamento che prevede il lavoro gratuito, e poi al giudice che la dichiara ammissibile o meno. Un sistema che da un lato fa lavorare a vuoto gli Uepe, peraltro già a corto di personale, dall’altro determina l’accumulo di arretrato. Perché non invertire il meccanismo?

L’insufficienza delle convenzioni rischia per un verso di frenare la riforma del sistema delle pene, per l’altro di determinare disparità tra i cittadini a seconda che risiedano in un territorio con più o meno posti messi a disposizione dalle compagini sociali o dai comuni. Partiamo dai numeri. A inizio ottobre risultavano sottoscritte 3.445 convenzioni, la maggior parte al Nord, per un totale di 12.801 posti disponibili.
La regione che ha siglato più accordi con i tribunali è la Lombardia (706), seguita da Piemonte (570) e Trentino Alto-Adige (254). Ultimo il Molise (16) che ha meno di un terzo delle convenzioni della più piccola Valle D’Aosta (53). Lo scenario cambia, ma solo in parte, se si prendono in considerazione i posti disponibili.
L’Emilia Romagna, terza dopo Lombardia e Piemonte, conta il doppio dei posti del Trentino Alto-Adige (1.382 contro 641) nonostante registri solo 16 convenzioni in meno. Interessante la distinzione fra i soggetti convenzionati: gli enti locali hanno firmato 2.102 accordi (61%) contro i 1.343 del Terzo settore (39%). Il privato sociale la fa da padrone in Toscana con l’87,8% delle intese, le amministrazioni pubbliche in Calabria (94,7%): qui solo un’organizzazione non profit ha stipulato la convenzione.
Un quadro a macchia di leopardo, pertanto. Va ricordato, tuttavia, che gli enti possono ospitare più persone nel corso dell’anno. Dunque di fatto i posti sono più delle I3mila posizioni disponibili. Pesa però la disomogeneità della distribuzione sui territori degli enti che accolgono. Se il comune o l’associazione convenzionata più vicini sono a cento chilometri da casa è come se non ci fossero.

La consulenza dei Csv – Un impulso alla sottoscrizione delle convenzioni potrebbe venire dal regolamento (approvato con dieci mesi di ritardo) che disciplina i lavori di pubblica utilità per la messa alla prova (Decreto 88/2015). Assegna agli Uepe il compito di favorire la stipula delle intese. Prevede, soprattutto, che le convenzioni con le organizzazioni nazionali abbiano effetto anche per le articolazioni periferiche. Peccato che sulla carta la disposizione valga solo per la messa alla prova e non anche per le altre ipotesi di lavoro di pubblica utilità.
Sottigliezze burocratiche, si dirà. Non troppo però se si pensa che per stabilire se un condannato potesse svolgere il lavoro gratuito in una provincia diversa da quella di residenza si è dovuta esprimere addirittura la Corte costituzionale (sentenza 173/2013). Un capitolo aperto riguarda l’obbligatorietà delle intese. Il condannato può svolgere cioè servizio presso un ente non convenzionato col tribunale?
La normativa sulla messa alla prova non sembra prevedere espressamente le convenzioni; sì invece quella sugli altri casi di lavori di pubblica utilità. Alcuni protocolli locali tuttavia aprono anche agli enti non convenzionati. Insomma una gran confusione. Sono pochissimi, del resto, i tribunali che hanno costituito degli uffici ad hoc o che offrano le informazioni necessarie sui siti. I primi sono stati Firenze e Bari. Pochi uffici e non sempre attrezzati. “Il percorso per la convenzione è stato lungo e articolato perché non trovavamo gli interlocutori giusti. Di fatto la convenzione l’abbiamo dovuto scrivere noi”, fa notare Ghisio.

Brancolano nel buio anche gli avvocati. “Capita che ci contattino e ci dicano che dobbiamo ospitare il loro assistito. Ma le cose non stanno proprio così. L’ente valuta se c’è un minimo di motivazione da parte del condannato e se è adatto a ricoprire un ruolo presso l’organismo che lo ospita”, sottolinea Sbaraini.
Ci sono poi le sentenze che indicano il numero di giorni anziché di ore di volontariato. La norma, a tal proposito, prevede che un giorno di condanna equivalga a due ore di lavoro di pubblica utilità. Chi si è attrezzato per sciogliere questi nodi è il Centro servizi al Volontariato di Como, uno dei pochissimi in Italia ad aver firmato un protocollo con Procura, Tribunale, Ordine degli Avvocati, Camera Penale e Uepe. Il Centro fa da filtro fra questi attori, il condannato e le associazioni.
Costo del servizio 150 euro più Iva. Comuni e privato sociale, fra l’altro, sono tenuti a registrare le presenze dei “volontari coatti”, a segnalare le inosservanze agli organi di controllo e a stilare una relazione finale. In più devono assicurare a loro spese i volontari.
contro gli infortuni e le malattie professionali e per la responsabilità civile verso terzi. Il costo mediamente si aggira intorno a 30 euro. Non sempre però le associazioni si accollano la spesa: alcune chiedono l’acquisto della tessera, che copre anche l’assicurazione presso compagnie private. Non mancano, anche in questo caso, i dubbi interpretativi. Secondo l’Inail, infatti, è necessaria comunque l’assicurazione ordinaria presso il suo istituto. Circostanza che potrebbe fare lievitare il costo del premio e disincentivare le organizzazioni non profit. Le difficoltà e gli impacci burocratici non scoraggiano però gli enti. “Le persone che ospitiamo avrebbero bisogno di essere più seguite e accompagnate e questo non è previsto dalla convenzione”, commenta Claudia Polli, responsabile dell’area dipendenze del Centro ambrosiano di solidarietà (Ceas) di Milano.

Il ministero: “Organici non sufficienti”

Vincenzo Petralla è il coordinatore della Direzione generale Esecuzione penale esterna del ministero della Giustizia. La relazione al parlamento sulla sperimentazione della messa alla prova segnala l’insufficienza del numero di convenzioni fra i tribunali e gli enti pubblici e non profit.

C’è il rischio che il neonato sistema delle cosiddette “sanzioni di comunità” segni una battuta d’arresto?

“Il numero delle convenzioni può rivelarsi insufficiente se si guarda alle potenzialità di sviluppo della messa alla prova. Gli Uffici di esecuzione penale sono impegnati tuttavia in prima linea su questo terreno, in stretta collaborazione con i Tribunali. Penso che il territorio risponderà positivamente”.

Nell’ultimo quinquennio il legislatore ha ampliato le possibilità di accesso alla misura del lavoro di pubblica utilità. Come evitare la stratificazione di norme e competenze?

“Da quando, nel 2000, è stato introdotto nell’ordinamento, siamo arrivati a quattro diverse modalità di esecuzione, con competenze frammentate che rischiano di creare confusione. Segnaliamo la necessità che la materia sia armonizzata e che gli Uffici di esecuzione penale esterna siano individuati come l’organo pubblico incaricato di gestire la sanzione e raccordare la collaborazione degli altri soggetti che concorrono all’esecuzione. Il lavoro di pubblica utilità è, infatti, una sanzione diversa dalla detenzione ed occorre una struttura unica di accompagnamento, di supervisione e di controllo della condotta, che le regole europee sulle misure e sanzioni non detentive individuano negli uffici di probation. Aggiungo, però, che con l’armonizzazione delle norme è necessario il potenziamento degli organici”.

Teme che il costo dell’assicurazione Inail contro gli infortuni possa frenare l’apporto del Terzo settore?

“Se è vero che il lavoro di pubblica utilità è una prestazione d’opera che produce una utilità per l’ente o l’associazione che fruiscono della prestazione lavorativa, pur tuttavia è un lavoro gratuito. Inoltre, circa i due terzi delle convenzioni sono stipulate con enti locali, che avvertono di meno il problema, ma forse sarebbe opportuno consentire alle associazioni di volontariato di assicurare l’imputato o il condannato attraverso le società assicuratrici con le quali hanno già sottoscritto polizze per i loro associati.
C’è chi propone di far pagare l’assicurazione al condannato o all’imputato. Mi sembra una sanzione aggiuntiva. L’associazione che lo accoglie riceve un’utilità che credo compensi la spesa per l’assicurazione. Garantire l’assicurazione a una persona che lavora gratuitamente è il minimo. Pensiamo poi al caso del giovane disoccupato. Si potrebbe valutare semmai il concorso alla spesa assicurativa da parte del condannato, ma al momento l’assicurazione è a carico dell’ente od organismo che fruisce della prestazione gratuita”.

Sarebbe opportuno accreditare le organizzazioni non profit convenzionate per il lavoro di pubblica utilità?

“Fino ad ora non c’è stato bisogno di accertare l’idoneità perché si tratta di associazioni con le quali gli Uffici di esecuzione penale hanno già rapporti diretti. Spesso, inoltre, sono realtà iscritte e accreditate in elenchi regionali”.

Francesco Dente

Vita, 17 marzo 2016

Carceri, In Italia ci sono 628 detenuti disabili, arrivano le linee guida del Dap


Cella carcere IserniaNelle carceri italiani sono recluse 628 persone in condizione di disabilità: per garantire loro il pieno rispetto dei diritti il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria ha emanato la circolare “La condizione di disabilità motoria nell’ambiente penitenziario – Le limitazioni funzionali” che indica le linee direttive in materia di barriere, formazione e assistenza sanitaria.

L’Amministrazione Penitenziaria, nel rispetto delle Convenzioni Internazionali e delle norme nazionali, ha inteso aggiornare le disposizioni già adottate in passato adeguandole a più recenti provvedimenti in materia, in linea con gli interventi messi in atto per migliorare le condizioni detentive e, nello specifico, per garantire la massima autonomia possibile del disabile, si legge in una nota.
La circolare è diretta agli adeguamenti degli spazi, sia per la realizzazione di nuove strutture penitenziarie, sia nella manutenzione e nell’ammodernamento di quelle esistenti. Gli interventi migliorativi prevedono l’abbattimento di barriere architettoniche, la realizzazione di percorsi e varchi per gli spostamenti verticali e orizzontali, adeguatamente dimensionati e attrezzati per garantire l’accessibilità ai locali frequentati da detenuti e/o operatori disabili, nonché ambienti con servizi igienici dedicati e una camera di pernottamento adeguata per ogni circuito. Inoltre, ai detenuti disabili dovrà essere garantita, eventualmente anche con la necessaria assistenza, la libera ed autonoma circolazione all’interno dell’istituto, compresa l’accessibilità ai locali destinati alle attività trattamentali. Secondo quanto indicato dal Dap laddove non siano disponibili ambienti adeguatamente attrezzati, dovrà essere verificata la presenza di luoghi idonei alle esigenze del disabile nell’istituto più vicino, così garantendo anche il principio della territorialità della pena.

Il programma di trattamento rieducativo individualizzato (previsto dall’art. 13 l. 354/1975) dovrà tenere conto delle limitazioni funzionali dei diversi gradi di disabilità, favorire l’occupazione lavorativa e l’assistenza dei patronati e degli organi istituzionali preposti alla valutazione dello stato di disabilità (Asl e Inps). Per quanto riguarda l’assistenza sanitaria, di competenza della ASL, le direzioni degli istituti penitenziari dovranno segnalare, in collaborazione con i Provveditorati regionali, alle direzioni generali delle Asl l’opportunità di implementare i servizi sanitari interni per le esigenze delle persone con disabilità presenti. La circolare pone particolare attenzione alla formazione di detenuti lavoranti con competenze adeguate per lo svolgimento di interventi secondo il modello di “caregiver” familiare. Attraverso gli applicativi “Spazi detentivi” e “Torreggiani” saranno monitorate e incentivate le attività di formazione e di assistenza.

Redattore sociale, 15 marzo 2016

Circolare detenuti disabili del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria (clicca per leggere)

Sen. Ichino (Pd) : Ergastolo e recupero, il bisogno di attuare la finalità della pena


Sen. Pietro IchinoLa condanna al carcere a vita e la rieducazione del detenuto potrebbero essere in antitesi. Dopo il libro del magistrato Elvio Fassone, “Fine pena: ora”, recensito su queste pagine da Corrado Stajano a fine gennaio, sul tema dell’ergastolo ostativo ne esce ora un altro, questa volta scritto da un condannato a quella pena, Carmelo Musumeci, insieme al costituzionalista Andrea Pugiotto (Gli ergastolani senza scampo, Editoriale Scientifica, 2016, pp. 216, € 16.40).

La parte scritta dall’ergastolano consiste nella descrizione esistenziale di un giorno di pena, minuto per minuto, in cinque capitoli: alba, mattino, pomeriggio, sera, notte. Di un solo giorno, perché ne basta uno per dar conto degli altri diecimila precedenti o successivi. Con una avvertenza iniziale che dice tutto: chi è all’ergastolo ostativo può pensare soltanto al passato o al presente; non al futuro, perché per lui non c’è un futuro che non sia identico al presente. Nella seconda parte, Andrea Pugiotto spiega l’ergastolo ostativo dissezionandone con grande finezza la ratio e spiegandone i profili di contrasto con l’articolo 27 della Costituzione: la pena non può essere disumana e deve tendere alla rieducazione del condannato.

Si coniuga così per la prima volta, che io sappia, e molto efficacemente, l’opera dello studioso che sta fuori del sistema penitenziario con la testimonianza personale di chi è dentro, “l’ergastolano senza scampo”. Chi lo ha incontrato sa che, dopo un quarto di secolo di carcere duro, Carmelo Musumeci è ora una persona colta, pienamente recuperata alla convivenza civile, il cui destino di non uscire mai più di prigione stride violentemente con quanto detta la Costituzione.
Anche qui, come nel racconto di Fassone, siamo di fronte al pieno raggiungimento dell’obiettivo posto dalla Costituzione: il recupero del condannato. E anche qui, se la pena consegue questo obiettivo, essa non può al tempo stesso recidere ferocemente ogni speranza di ricucitura del rapporto tra il condannato stesso e i suoi simili che hanno la ventura di essere rimasti “fuori”. Tra i due racconti c’è però una differenza: mentre nel libro di Fassone la narrazione parte dall’inizio della vicenda, cioè dai crimini per i quali il magistrato ha irrogato l’ergastolo, conducendo il lettore lungo il percorso della conversione del condannato, il racconto di Musumeci sulla prima parte della vicenda tace. E invece, almeno in un libro come questo, darne conto è indispensabile.
Parlarne è indispensabile perché significa andare al nocciolo della vicenda, a quella rinascita della persona che segna il raggiungimento di entrambe le finalità della pena previste dalla Costituzione: il recupero del reo ai valori della convivenza civile e la protezione di altre persone contro il ripetersi del suo comportamento criminale.

Certo, residua una terza finalità della pena: la deterrenza, cioè il disincentivo efficace e proporzionato contro i possibili comportamenti criminali di altri individui. Ma è evidente l’impossibilità logica che l’esecuzione di una pena resti immutabile nel suo contenuto e nel suo rigore quando ben due delle sue tre funzioni siano state pienamente adempiute. Dunque, per l’efficacia della giusta battaglia di Carmelo Musumeci e di Andrea Pugiotto in difesa del “diritto a un futuro” dell’ergastolano redento, è essenziale dar conto non soltanto del suo tempo presente, ma anche del suo passato: precisamente dar conto di come nel corso dell’esecuzione della pena si è prodotta la sua redenzione. Anche perché il darne conto comporta il riconoscimento – necessario affinché la battaglia sia vincente – di una funzione positiva che la pena ha svolto, almeno in quella fase passata.

Parlarne è indispensabile anche perché non si può dimenticare che una parte della durezza della pena – la parte prevista dal tristemente famoso articolo 41-bis della legge penitenziaria – non ha una funzione punitiva, ma costituisce una misura di sicurezza: quando a essa ci si oppone occorre dunque sempre spiegare quando e come sia venuta meno l’esigenza di sicurezza per la quale quella misura è stata adottata. Quando il detenuto in regime di 41-bis denuncia la lastra di vetro che impedisce a sua moglie e ai figli di accarezzarlo, il pensiero non può non andare ad altri coniugi e altri figli, ai quali accarezzare il proprio congiunto è impedito da una lastra di marmo: il 41-bis è lì per evitare in modo efficace che altre lastre di marmo si aggiungano, a separare altre persone dal mondo a cui hanno appartenuto. Non si può dimenticare che alla durezza di queste misure si è arrivati negli anni 80 per interrompere la serie tragica degli assassini compiuti dalle Brigate Rosse e in un secondo tempo quella degli assassini compiuti dalle organizzazioni mafiose.
Ma – e su questo Musumeci e Pugiotto hanno pienamente ragione – non si può dimenticare neppure che nella maggior parte dei 700 casi in cui il 41bis oggi si applica, per il modo e il tempo in cui si applica, quel regime è con tutta evidenza incongruo rispetto all’esigenza di sicurezza che dovrebbe giustificarlo.

Pietro Ichino – Senatore della Repubblica (Pd)

Corriere della Sera, 15 marzo 2016